FRENOS & CONTRAPESOS. NOTAS SOBRE EL SENADO & EL BICAMERALISMO
"I am Vice President. In this I am nothing, but I may be everything" — John Adams

El crucial debate sobre la famosa Resolución 125 se traslada al Senado de la Nación. A lo largo de todo el conflicto entre el poder ejecutivo y el campo, uno percibe un espectacular renacer del interés popular por cuestiones institucionales como el imperio de la ley, las fuentes del derecho, la división de poderes, etc. Como contribución a este debate, propongo unas breves notas sobre la naturaleza e importancia del Senado y del bi-cameralismo.
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- El origen del Senado. El Senado es la "asamblea de los mayores": la raíz del latín senatus es sen-, como en senex, viejo. Para los griegos y los romanos clásicos, el Senado representa una de las tres virtudes del gobierno: la sabiduría. Las otras dos (unidad y libertad) están representadas, respectivamente, por el monarca y por el pueblo. Joseph Story, en un tratado que ejerció gran influencia sobre Juan Bautista Alberdi, escribe: "The first and most important ground is, that it [the subdivision of the legislative power into different branches] forms a great check upon undue, hasty, and oppressive legislation. Public bodies, like private persons, are occasionally under the dominion of strong passions and excitements; impatient, irritable, and impetuous". A notar el uso de la palabra "check": freno, brida, contención. Estas definiciones ubican la problemática del Senado en el marco de las pasiones humanas y del gobierno mixto: no se habla de federalismo. [Joseph Story: Commentaries on the Constitution 2:§§ 547--58].
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- Los griegos y la "Gerousia". La idea griega de Gerousia (γεροὖσἰα) corresponde al latín senatus: edad, experiencia, sabiduría. En uno de los más sensacionales textos clásicos sobre el gobierno mixto, Plutarco muestra a Licurgo introduciendo el Senado (Gerousia) como ancla que asegura el equilibrio entre monarquía y democracia:

Amongst the many changes and alterations which Lycurgus made, the first and of greatest importance was the establishment of the senate, which having a power equal to the king's in matters of great consequence, and, as Plato expresses it, allaying and qualifying the fiery genius of the royal office, gave steadiness and safety to the commonwealth. For the state, which before had no firm basis to stand upon, but leaned one while towards an absolute monarchy, when the kings had the upper hand, and another while towards a pure democracy, when the people had the better, found in this establishment of the senate a central weight, like ballast in a ship, which always kept things in a just equilibrium; the twenty-eight always adhering to the kings so far as to resist democracy, and on the other hand, supporting the people against the establishment of absolute monarchy.

Damas y caballeros: la metáfora del Senado como ancla es una de las grandes maravillas de la literatura clásica sobre el gobierno mixto. [Plutarch: Lycurgus].
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- Senado & Federalismo: el gobierno mixto moderno (I). Hasta ahora consideramos el Senado desde la perspectiva (poco habitual para la Argentina) del gobierno mixto en el sentido clásico. La asociación Senado-Federalismo aparece en la Convención Federal de Filadelfia de 1787. La idea de contar con dos senadores por Estado no había sido planeada: surgió, de manera completamente inesperada, de la negociación entre Virginia y New Jersey. Los Estados pequeños aceptaron la idea de un gobierno federal fuerte, siempre y cuando tuvieran la posibilidad de jugar de igual a igual en el Senado. (Madison, representante de los Estados grandes, deseaba "diluir" la influencia de los más pequeños a través de la representación proporcional en ambas cámaras). Desde este punto de vista puede afirmarse que el Senado actúa como "freno" a la natural tendencia centralizadora de las mayorías. El principio clave es: The Senate represents regions rather than numbers. Vuelve a hablarse de gobierno mixto, pero en un sentido diferente al de los clásicos: la mezcla no es ya entre clases sociales, sino entre distintos niveles de soberanía (local vs. federal). Si no me equivoco, Alberdi menciona el gobierno mixto desde este punto de vista.
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- Senado & Federalismo: el gobierno mixto moderno (II). Para entender hasta qué punto el Senado de los Estados Unidos actúa como freno frente al poder las mayorías, basta pensar en el proceso de enmienda constitucional. Se necesita la ratificación de 3/4 partes de ambas cámaras. En teoría, alcanzaría que se opongan los 26 senadores de los 13 Estados menos poblados para que un 2.6% de la población rechace una enmienda deseada por ... ¡el 97.4% restante! En cuanto a poderes, el Senado ejerce: [a] poder legislativo (es rama co-equal con respecto a la Cámara de Representantes, salvo en materia de presupuesto); [b] poder ejecutivo (ratificación de cargos importantes y de tratados internacionales); [c] poder judicial (juicios por impeachment).
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- John Adams & el bi-cameralismo. A John Adams poco le interesaba la perspectiva federal. Gran lector de los griegos clásicos, Adams estaba convencido que la cultura política del republicanismo igualitario era impotente frente a la temible realidad de la ... aristocracia espontánea. Para evitar su tendencia natural a transformarse en oligarquía hereditaria —con la consiguiente destrucción de libertad— la aristocracia debe ser canalizada institucionalmente por medio del Senado. Es la mejor manera de lograr el ostracismo de potenciales (y peligrosos) oligarcas. Para Adams, el bi-cameralismo no es una simple técnica de gobernanza: es una condición esencial de la libertad. A juzgar por la experiencia de su país, creo que tuvo razón. Los Rockefeller, los Kennedy, los socios de Goldman Sachs: el Senado de los Estados Unidos canaliza el imparable deseo de notoriedad de la exitosa aristocracia. En Chile, la misma idea fue aplicada durante muchos años a los ex-presidentes, que recibían el cargo de senador vitalicio. [John Adams: "Thoughts on Government"].
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- Relevancia & irrelevancia del bi-cameralismo. Hoy en día, los países mejor gobernados no exhiben un fuerte sentido de bi-cameralismo: Holanda, los Nórdicos, Nueva Zelanda. Es la (muy interesante) tesis de Gerring y Thacker. En general estoy de acuerdo. ¡PERO ATENCIÓN! Se trata de países con fuerte tradición de independencia judicial, la verdadera clave del gobierno exitoso. En los demás casos, creo que el bi-cameralismo es fuertemente aconsejable: es un freno más. Esta proposición está siendo testeada hoy mismo en la Argentina. Para un breve repaso de notorios fracasos del uni-cameralismo: la Assemblée Nationale de la Revolución francesa; Fujimori; Chávez. En ninguno de estos casos existía una fuerte tradición de independencia judicial. [John Gerring & Strom C. Thacker. A Centripetal Theory of Democratic Governance. Cambridge University Press, 2008].